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主辦單位 ：《廉政》內(nèi)參
當(dāng)前，中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入要素市場(chǎng)化改革的時(shí)代。作為核心要素之一的土地要素資源，亟需通過(guò)市場(chǎng)化改革，激活釋放潛在居民消費(fèi)潛能，以滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，促進(jìn)國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)，實(shí)現(xiàn)“十四五”規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)。
現(xiàn)行土地制度抬高了城鎮(zhèn)建設(shè)成本，擴(kuò)大了城鄉(xiāng)居民收入差距
過(guò)去十年，國(guó)內(nèi)城鎮(zhèn)化建設(shè)逐漸提速，土地價(jià)值大幅度增加，征地拆遷成本水漲船高。2010年-2019年間，征地所涉及的補(bǔ)償費(fèi)用支出占全國(guó)政府性基金支出的比例達(dá)到八成，支出規(guī)模從2010年的2.83萬(wàn)億增至2019年的7.58萬(wàn)億，十年間增加了1.7倍。全國(guó)土地價(jià)格均價(jià)從2010年的2054元/平方米增長(zhǎng)到2019年的5696元/平方米，十年間地價(jià)也相應(yīng)增長(zhǎng)了1.8倍。隨著土地價(jià)格的抬升，地價(jià)占房?jī)r(jià)的比例也從2010年的40%左右升至2019年末60%，城市房?jī)r(jià)的高企，背后的主要推手便是地價(jià)水平的不斷提高。
土地產(chǎn)權(quán)二元分離。農(nóng)村居民的住房（包括宅基地）不能予以抵押，也不能向城鎮(zhèn)居民出售，既限制了農(nóng)民抵押融資的能力，也抑制了農(nóng)村房產(chǎn)資本化的進(jìn)程，擴(kuò)大了城鄉(xiāng)居民財(cái)產(chǎn)收入的差距。截至2020年三季度，全國(guó)城鄉(xiāng)居民可支配收入比為2.67，消費(fèi)支出比為2.1，顯然不能滿足城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的要求。
土地制度向市場(chǎng)化改革邁進(jìn)，有助于提高居民收入
“十四五”期間，我國(guó)經(jīng)濟(jì)將逐步從粗放式向集約化的方式轉(zhuǎn)變，根據(jù)年初發(fā)布的《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》內(nèi)容，以土地制度改革為突破口，推進(jìn)土地要素市場(chǎng)化配置，逐步消除城鄉(xiāng)土地二元體制，促進(jìn)生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)的優(yōu)化配置與流動(dòng)，為促進(jìn)國(guó)內(nèi)大循環(huán)提供動(dòng)力和保障。具體的改革可從幾個(gè)方面展開(kāi)。
完善農(nóng)村承包地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分置制度體系，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)。近日，決策層強(qiáng)調(diào)開(kāi)展農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證工作，確定對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)保護(hù)，讓農(nóng)民吃上長(zhǎng)效“定心丸”，鞏固和完善了農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度。落實(shí)土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變制度，完善土地流轉(zhuǎn)制度和辦法，遵循自愿、依法、有償原則，地租歸屬原享有土地承包權(quán)農(nóng)戶所有，土地流轉(zhuǎn)需與原承包者簽訂法定有效合同。集體建設(shè)用地與承包地一樣，是農(nóng)民群眾最主要的財(cái)產(chǎn)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)交易是財(cái)產(chǎn)權(quán)利在經(jīng)濟(jì)上實(shí)現(xiàn)的一個(gè)重要途徑，嘗試將不同類型的土地包括承包地、宅基地、集體建設(shè)用地、非耕地等統(tǒng)一準(zhǔn)入門檻進(jìn)入土地市場(chǎng)，多元化增加土地供給，提高農(nóng)戶財(cái)富水平。
加快推進(jìn)征地制度改革，建立更公平的土地收益分配制度。未來(lái)應(yīng)改征地補(bǔ)償由按原用途倍數(shù)補(bǔ)償改為公平補(bǔ)償。對(duì)城市郊區(qū)外農(nóng)民房屋按當(dāng)?shù)貐^(qū)段綜合市場(chǎng)價(jià)補(bǔ)償，對(duì)被征地農(nóng)村居民則將其納入城鎮(zhèn)社保體系。探索多種模式下的土地收益補(bǔ)償，包括涉及住房、就業(yè)、醫(yī)保、子女教育等問(wèn)題，以求保障農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。對(duì)農(nóng)村村民住宅，應(yīng)當(dāng)按照先補(bǔ)償后搬遷、居住條件有改善的原則，尊重農(nóng)村村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者貨幣補(bǔ)償?shù)确绞浇o予公平、合理的補(bǔ)償。對(duì)因征地產(chǎn)生的搬遷、臨時(shí)安置等費(fèi)用予以補(bǔ)償，保障農(nóng)村村民居住的權(quán)利和合法的住房財(cái)產(chǎn)權(quán)益。
建立健全“人地錢”掛鉤政策，穩(wěn)定城市地價(jià)和房?jī)r(jià)。地區(qū)間人地錯(cuò)配是部分城市房?jī)r(jià)高企的首要原因。土地制度改革應(yīng)推動(dòng)城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)使用更多由省級(jí)政府負(fù)責(zé)，通過(guò)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)扭轉(zhuǎn)過(guò)往供需錯(cuò)配的問(wèn)題。從空間分布來(lái)看，據(jù)測(cè)算下個(gè)十年人口流入一、二線城市群的數(shù)量是三、四線城市群的3倍左右，住房需求將向主要城市群集中。考慮到目前存量土地市場(chǎng)的狀況是，除了上海、北京等少數(shù)一線城市缺乏土地建設(shè)指標(biāo)外，其余大部分地區(qū)土地供應(yīng)指標(biāo)處于過(guò)剩狀態(tài)，建議下一步針對(duì)大城市可以開(kāi)展建設(shè)用地指標(biāo)跨省交易試點(diǎn)，一方面緩解大城市土地供給不足的問(wèn)題，為地價(jià)快速上漲減壓；另一方面也可以改善偏遠(yuǎn)地區(qū)土地利用率不足問(wèn)題。
降低城鎮(zhèn)建設(shè)用地審批中工業(yè)用地比重，增加住宅、商服用地比重。優(yōu)化城市用地結(jié)構(gòu)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，制定工業(yè)用地轉(zhuǎn)商業(yè)、住宅用地權(quán)屬處理及其未來(lái)增值收益分配的辦法。城市建設(shè)用地改革需要提高工業(yè)企業(yè)供地成本，降低住宅及商服用地價(jià)格。與國(guó)際上相比，我國(guó)居住用地占比明顯偏低，美國(guó)居住用地比例常年在50%以上，日本住宅用地占比接近60%，我國(guó)自2011年以來(lái)住宅用地占全國(guó)建設(shè)用地比例常年低于30%，2019年為22.8%。在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展下，仍有大量農(nóng)村人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，需要大量的保障性土地及住房供給，因此最直接有效的方式便是降低住宅用地價(jià)格，有效支持發(fā)展新城區(qū)建設(shè)中的保障性住房。與此同時(shí)提升工業(yè)企業(yè)用地成本。無(wú)論從城市經(jīng)濟(jì)功能定位還是工業(yè)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力提升的角度出發(fā)，超低價(jià)的工業(yè)用地都已經(jīng)不符合當(dāng)下時(shí)代的需要了。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展以逐步建立內(nèi)循環(huán)為主，外商投資中的工業(yè)部門投資占比正逐漸遞減，無(wú)需再對(duì)外商投資給予過(guò)度的政策優(yōu)惠。應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)公平競(jìng)爭(zhēng)原則，適當(dāng)抬高工業(yè)用地成本是符合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的。未來(lái)城鎮(zhèn)化建設(shè)將逐步告別低價(jià)補(bǔ)償征地的低成本時(shí)代，新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)支出占比將從當(dāng)前1.5%-3%的水平有所提高。
逐步消除農(nóng)村剩余勞動(dòng)力進(jìn)城阻礙，改進(jìn)農(nóng)村轉(zhuǎn)城鎮(zhèn)移民的生活條件，防止未來(lái)逆城市化繼續(xù)存在。過(guò)往農(nóng)村轉(zhuǎn)城鎮(zhèn)勞動(dòng)力存在“往返旅行”的現(xiàn)象。從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度出發(fā)，需要認(rèn)識(shí)到移民應(yīng)當(dāng)具備永久性，需要認(rèn)識(shí)到家庭的需求，不僅僅是單個(gè)移民需要安頓下來(lái)，移民不只是雇員而更是城市定居者。由此，需要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村轉(zhuǎn)城鎮(zhèn)累計(jì)權(quán)益的兌現(xiàn)，即匹配農(nóng)村轉(zhuǎn)城鎮(zhèn)常住人口的城鎮(zhèn)戶籍權(quán)益、以及土地交易及未來(lái)增值權(quán)益，允許其出售農(nóng)地（或者農(nóng)地使用權(quán)）和在當(dāng)?shù)剞r(nóng)村企業(yè)的股份，提高移民者在其所在工作的城市的投資能力。此舉將有助于縮小城鄉(xiāng)居民收入差距。
居民消費(fèi)潛力有望釋放，成為支撐經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新亮點(diǎn)
土地制度市場(chǎng)化改革和戶籍制度改革，將有效提升居民消費(fèi)能力，成為支撐經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)重要的新引擎。從國(guó)內(nèi)外城鎮(zhèn)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)表明，一個(gè)農(nóng)村居民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民后，其消費(fèi)水平會(huì)大幅度提高。根據(jù)統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2019年我國(guó)城鎮(zhèn)化率為60.6%，戶籍率為44.4%，兩者之間的差距為16.2個(gè)百分點(diǎn)。以2019年城鄉(xiāng)居民消費(fèi)支出水平為基準(zhǔn)進(jìn)行測(cè)算，如果戶籍制度改革成功使農(nóng)村人口或者城市非戶籍人口更快地轉(zhuǎn)為真正享有城鎮(zhèn)戶籍的人口，意味著該部分群體每人每年消費(fèi)支出多增約1.5萬(wàn)元。假設(shè)到2025年末，如果城鎮(zhèn)戶籍率每提高1個(gè)百分點(diǎn)，每年新增1470萬(wàn)城鎮(zhèn)人口，可帶動(dòng)新增消費(fèi)支出2200億元，相當(dāng)于實(shí)際GDP約0.2個(gè)百分點(diǎn)。如果能將非戶籍人口全部轉(zhuǎn)換享有城市居民水平，則每年新增消費(fèi)支出7500億元，相當(dāng)于每年提升實(shí)際GDP約0.8個(gè)百分點(diǎn)。
非戶籍人口轉(zhuǎn)城鎮(zhèn)戶籍可帶動(dòng)更多個(gè)人住房、企業(yè)營(yíng)商等領(lǐng)域資本或信貸支出增長(zhǎng)。如果未來(lái)這部分新增戶籍人口可以更自由地出售他們?cè)谵r(nóng)村的土地和當(dāng)?shù)剞r(nóng)村企業(yè)所擁有的股份，他們的財(cái)產(chǎn)可提供更多轉(zhuǎn)移至城市以購(gòu)買/租賃住房、開(kāi)辦企業(yè)、融入城市社會(huì)的能力。建議對(duì)這部分相對(duì)低收入群體建立合適的住房租賃市場(chǎng)，給予其更多租賃機(jī)會(huì)而非選擇集體宿舍或城中村應(yīng)當(dāng)是引導(dǎo)其更好融入城市社會(huì)的辦法。與國(guó)外大部分國(guó)家相比，中國(guó)居民住房貸款占GDP的比重是比較低的，2019年為30%，同期美國(guó)為51%，英國(guó)為41%，很大一部分原因是流動(dòng)人口無(wú)法獲得住房信貸支持。如果能夠更好的處理“人地錢”三者之間的關(guān)系，未來(lái)國(guó)內(nèi)將釋放巨量的居民消費(fèi)潛力。（作者為植信投資首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家兼研究院院長(zhǎng)連平、植信投資研究院高級(jí)研究員馬泓 ）
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