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主辦單位 ：《廉政》內(nèi)參
內(nèi)容提要:
在中國(guó)這一人情社會(huì)的大環(huán)境下，如何做好防“圍獵”工程至關(guān)重要。從現(xiàn)有統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，真正主動(dòng)索賄的官員仍占少數(shù)，多數(shù)屬于受賄行為。如果無(wú)人行賄，那么腐敗現(xiàn)象就會(huì)大大減少。
濫用職權(quán)的本質(zhì)是濫用自由裁量權(quán)。
建立公法和私法的共治機(jī)制。
建立利害相關(guān)方的監(jiān)督機(jī)制。
“誰(shuí)來(lái)監(jiān)督監(jiān)督者”是監(jiān)督機(jī)制面臨的永恒問(wèn)題。
運(yùn)用信息化手段，建立“智防”機(jī)制。
黨的十九屆四中全會(huì)《決定》指出，要堅(jiān)決斬?cái)唷皣C”和甘于被“圍獵”的利益鏈，堅(jiān)決破除權(quán)錢交易的關(guān)系網(wǎng)，深化標(biāo)本兼治，推動(dòng)審批監(jiān)管、執(zhí)法司法、工程建設(shè)、資源開(kāi)發(fā)、金融信貸、公共資源交易、公共財(cái)政支出等重點(diǎn)領(lǐng)域監(jiān)督機(jī)制改革和制度建設(shè)。《決定》關(guān)于廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)的側(cè)重點(diǎn)在于，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)不能腐的制度建設(shè)。全會(huì)明確提出，要構(gòu)建推進(jìn)不敢腐、不能腐、不想腐的體制機(jī)制，并且作出了具體的制度安排和部署。這對(duì)于反腐敗斗爭(zhēng)取得決定性勝利，鞏固和發(fā)展廉政建設(shè)成果，具有十分重要的意義。科學(xué)構(gòu)建這些機(jī)制是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要各領(lǐng)域、各系統(tǒng)、各部門、各方面花大力氣逐項(xiàng)推進(jìn)、久久為功，才能最終完成這一龐大的系統(tǒng)工程。今天，我想就“不能腐”的機(jī)制構(gòu)建問(wèn)題，重點(diǎn)談一些個(gè)人看法：構(gòu)建不能腐的機(jī)制要強(qiáng)調(diào)“三防三建”。
關(guān)于“三防”。第一，要防圍獵。凡是掌握權(quán)力的人，諸如掌握處罰權(quán)、裁決確認(rèn)權(quán)、資源控制權(quán)、組織人事權(quán)等權(quán)力，都會(huì)面臨被圍獵的問(wèn)題。在中國(guó)這一人情社會(huì)的大環(huán)境下，如何做好防圍獵工程至關(guān)重要。從現(xiàn)有統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，真正主動(dòng)索賄的官員仍為少數(shù)，多數(shù)屬于受賄行為。如果無(wú)人行賄，那么腐敗現(xiàn)象就會(huì)大大減少。從減少腐敗存量的政策策略角度看，此前很難將防圍獵提到重要的議事日程。一旦減少存量的工作進(jìn)展到一定階段，轉(zhuǎn)而需要遏制增量時(shí)，就必須考慮加大防圍獵的力度，即加大對(duì)行賄行為的查處力度。
第二，要防留難。一些當(dāng)事人并非想主動(dòng)行賄，很大程度上是因?yàn)檗k事不順利，受到官員無(wú)理阻撓刁難，例如應(yīng)辦的事不辦，該速辦的事緩辦。如果留難百姓的問(wèn)題不解決。行賄行為也很難禁止。從根本上解決行賄問(wèn)題需要防留難。要明確規(guī)定官員履行職責(zé)的期限和要求，對(duì)不按時(shí)、沒(méi)有依法履行職責(zé)的人員要嚴(yán)肅追責(zé)問(wèn)責(zé)，形成有效的履職監(jiān)督機(jī)制。第三，要防濫權(quán)。隨著我國(guó)法治水平不斷提高，官員明顯超越職權(quán)行使權(quán)力的現(xiàn)象越來(lái)越少，更加突出的問(wèn)題是有些官員在自由裁量權(quán)范圍內(nèi)上下其手。濫用職權(quán)的本質(zhì)是濫用自由裁量權(quán)。建立不能腐的機(jī)制，首先要科學(xué)控制自由裁量權(quán)，為自由裁量權(quán)的行使設(shè)定一系列規(guī)則，讓濫用職權(quán)的行為能夠“看得見(jiàn)”。其次，要加大人民群眾對(duì)濫用自由裁量權(quán)行為的監(jiān)督，加大司法機(jī)關(guān)、上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)濫用自由裁量權(quán)的監(jiān)督，對(duì)違規(guī)人員加大問(wèn)責(zé)力度，從而確保自由裁量權(quán)正確行使。
關(guān)于“三建”。一是建立公法和私法的共治機(jī)制。有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政行為只受公法調(diào)整，不受私法調(diào)整；合同行為只受私法調(diào)整，不受公法調(diào)整。這種看法是片面的。治理、控制公共權(quán)力，單純依靠公法或者單純依靠私法都是不夠的，必須建立公法和私法的共治機(jī)制。例如，國(guó)有資源出讓問(wèn)題，如果僅靠私法調(diào)整是難以理順的，私法的意思是自治原則的過(guò)度適用，可能會(huì)損害公共利益或競(jìng)爭(zhēng)權(quán)人的利益。諸如礦業(yè)權(quán)等國(guó)有自然資源使用權(quán)出讓需要公法介入才能真正實(shí)現(xiàn)公平公正。公法要求簽訂國(guó)有自然資源使用權(quán)出讓合同要維護(hù)公共利益，降低公共成本，進(jìn)行公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)所有符合條件的競(jìng)爭(zhēng)者一視同仁，確保公平參與，做到信息公開(kāi)透明。如果合同損害公共利益將被認(rèn)定無(wú)效，如果相對(duì)方有行賄等行為將被取消參與資格。這些公法規(guī)則將合理有效地調(diào)整國(guó)有資源出讓等公共領(lǐng)域的法律關(guān)系，確保實(shí)現(xiàn)公平正義。
二是建立利害相關(guān)方的監(jiān)督機(jī)制。對(duì)公共權(quán)力最有效的監(jiān)督是利害相關(guān)方的監(jiān)督，理由如下：第一，利害相關(guān)方對(duì)事件的整個(gè)過(guò)程比他人更加清楚，掌握的信息也更為豐富，更能有效行使監(jiān)督權(quán)；第二，利害相關(guān)方與公共權(quán)力的行使結(jié)果有直接利害關(guān)系，有足夠動(dòng)力行使監(jiān)督權(quán)；第三，利害相關(guān)方行使監(jiān)督權(quán)的成本最低廉；第四，利害相關(guān)方的監(jiān)督具有對(duì)稱性，多方利害關(guān)系主體可以形成有效平衡與制約，避免單方監(jiān)督導(dǎo)致的利益不均衡問(wèn)題；第五，利害相關(guān)方監(jiān)督可以避免形成冗長(zhǎng)的監(jiān)督鏈。“誰(shuí)來(lái)監(jiān)督監(jiān)督者”是監(jiān)督機(jī)制面臨的永恒問(wèn)題。監(jiān)督者也可能濫用職權(quán)，如果在監(jiān)督者背后再設(shè)一個(gè)監(jiān)督者，那么監(jiān)督的鏈條就會(huì)無(wú)限拉長(zhǎng)。監(jiān)督鏈條越長(zhǎng)，監(jiān)督效果就越差，監(jiān)督成本就越大，監(jiān)督運(yùn)行就越困難。所以，要建立利害相關(guān)方監(jiān)督機(jī)制。以行政許可為例，許可申請(qǐng)人是獲益者，與許可行為利害相關(guān)的是其他參與競(jìng)爭(zhēng)者，由其他參與競(jìng)爭(zhēng)者對(duì)行政許可行為進(jìn)行監(jiān)督往往事半功倍。
三是運(yùn)用信息化手段，建立“智防”機(jī)制。特別要積極運(yùn)用區(qū)塊鏈技術(shù)，改變依靠單一網(wǎng)絡(luò)的監(jiān)督模式，對(duì)行使公共權(quán)力的行為進(jìn)行全方位、立體式、多角度監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)貪腐行為，嚴(yán)控腐敗風(fēng)險(xiǎn)。
作者：最高人民法院原黨組副書記、副院長(zhǎng)
全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)副主任
中國(guó)法學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)
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